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叶兴庆:农业发展面临四大挑战 推进改革需四方面发力

更新时间:2016-12-20

作者单位:国务院发展研究中心

前言:近日,中共中央政治局召开会议,分析研究2017年经济工作,其中重点提到“积极推进农业供给侧结构性改革”。推进农业供给侧结构性改革,提高农业综合效益和竞争力,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。在新形势下,如何坚持问题导向,深入推进农业供给侧结构性改革,以新的发展理念破解农业发展中存在的突出矛盾和问题,亟待我们深入思考。

农业发展面临四大严峻挑战

经过30多年的转型发展,我国农业在结构优化和效率提高等方面都有进步。但也要看到,深层次的矛盾和问题在不断积累。随着工业化城镇化的深入发展、全社会生态文明意识的觉醒、国内外农产品市场融合程度的加深,我国农业发展方式中不健康、不可持续、缺乏竞争力的问题日益突出。

一是国际竞争力下降。尽管2015年全国粮食产量达到6.2亿吨,但全年粮食进口量再创历史新高,达到1.3亿吨左右。造成产量、进口量、库存量“三量齐增”的重要原因,是农产品价格倒挂,这与我国农产品成本过高有关。我国农产品成本高,根子在于人多地少水缺的资源禀赋。随着工业化城镇化程度提高,人工和土地成本快速增长,我国农业缺乏国际竞争力的问题日益凸显。

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二是可持续发展能力下降。与传统工业面临产能过剩现象不同,农业面临较为严重的产能透支。现在我国达到的农业产能中,相当部分是通过透支资源和生态环境获得的。过量使用化肥和农药,长期超采地下水,侵占湿地造田种粮、造池养鱼等生产行为增加了当前产量,但农业产能透支带来的后果在逐步显现,导致农业可持续发展能力不断下降。

三是供需匹配能力下降。在市场机制作用下,农产品供需会自发对接,形成相对稳定的匹配关系。受农业生产特征等因素影响,我国农产品供需失衡问题较为严重。一方面,粮食产量缺口需靠进口弥补,另一方面,粮食浪费惊人。供需失衡的背后是资源错配,这些需要引起高度重视。

四是增收支撑能力下降。农民收入的四大来源增长乏力:受农民工人数和工资水平增速下降影响,工资性收入增长不容乐观;受国际大宗农产品价格低迷等的影响,家庭经营收入很难快速增长;受国家财政收入增速放缓影响,农民通过农业补贴和社会保障获得的转移性收入增速也会放缓;受释放农村集体产权制度改革红利需要时间的影响,财产性收入目前很难成为大多数农村地区增收的推动力量。这四大增收动力的衰减,苗头已经出现,今后一个时期甚至可能加剧。

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农业发展面临的上述突出矛盾和问题,只有通过深化改革来化解。

推进农业改革的四大着力点

与农业结构调整相比,农业供给侧结构性改革更加注重解决体制机制问题,从根本上矫正供需结构错配和要素配置扭曲,以新的发展理念破解农业发展中存在的突出矛盾和问题。

一是发展多种形式的农业适度规模经营。这是应对城乡人口结构变化和农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的必然要求,也是提高农业劳动生产率、控制农产品人工成本过快上涨、增强我国农业基础竞争力的根本出路。要加快农村土地承包经营权确权登记颁证,推进“三权分置”改革,构建培育新型农业经营主体的政策体系。

二是以绿色产能的增长接替边际产能的退出。农业是自然再生产与经济再生产相交织的特殊产业,既对自然生态环境有很强的依赖,也对自然生态环境产生明显影响。过去以牺牲生态环境为代价换取的农业产能,是一种不健康、不可持续的产能,必须尽快退出。推动农业走上绿色发展道路,发展资源节约、环境友好型农业,是推动全社会绿色发展的主战场,也是农业供给侧结构性改革的一个重要任务。在这一过程中,既要推进科技创新,大规模开展高标准农田建设和农田水利建设,大力推进农业科技进步,还要推进制度创新,构建起有利于促进农业绿色发展的体制机制,让农业尽快“绿”起来。

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三是延长和重构农业产业链、价值链。在总结借鉴日本“六次产业”和我国农业产业化经验基础上,以农业为基础,以提高农民分享比例为目的,推进农村一二三次产业融合发展。按照有利于延长农业产业链的方向,推动农产品加工业转型升级。按照有利于农民分享增值收益的方向,完善农业产业链与农民的利益联结机制。

四是释放正确的市场和政策信号。在这一过程中,既要发挥市场信号的导航灯作用,也要发挥政策信号的指挥棒作用。稳步推进农产品价格形成机制和收储制度改革,以降低价格扭曲程度、矫正资源错配为方向,坚持市场化改革取向与保护农民利益并重,坚持“分品种施策、渐进式推进”。继续执行稻谷和小麦最低收购价政策,但要增强政策弹性,改变只涨不降的刚性预期。积极稳妥推进玉米收储制度改革,建立“市场化收购+补贴”的新模式。无论是将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴,还是建立农业信贷担保体系,抑或是发展农村普惠金融、完善农业保险制度等,都应体现向提高农业质量效益和竞争力聚焦、向新型经营主体倾斜、向资源节约和环境友好生产方式发力的政策取向,以农业政策转型引领农业发展方式转型。

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