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基础设施投融资的国际比较及对中国县域城镇化的启示

来源:农业概览 更新时间:2016-09-23

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县域城镇化基础设施建设具有投资大、回收期长、社会效益明显等特征,涉及到社会的方方面面,是一项需要较大资金投入的系统工程。因此,县域城镇化建设资金不能仅仅依靠财政资金的投入,必须形成多元化的投融资体系,对城镇化建设提供长期而稳定的资金支持。中国的县域城镇化以及社会主义新农村建设需要大量的资金投入,因此,必须借鉴国际经验,探索建立适合中国国情的高效、安全、可持续的县域城镇化投融资体系,来满足城镇化进程中大量的资金需求。

城镇化基础设施建设投融资的国际经验


1以市政债券融资为主要来源的美国模式

美国各级政府对城镇化基础设施投资都非常重视,其资金来源除联邦政府和地方政府公共财政支出外,地方政府还可以借助美国发达的资本市场,以地方政府资信为担保发行市政债券。据2008年数据,美国城市和县级政府所发行的全部债券,已经高达2.69万亿美元。

美国市政债券的成功运作是靠一整套成熟的法律制度作保障的。为此,美国设立了管理市政债券的专门机构——市政债券法规制定委员会(MSRB)来专门监管市政债券市场,规范券商、银行、经纪人和交易商的行为。2010年7月25日,美国国会通过的《Dodd-Frank华尔街改革和消费者保护法案》加强了MSRB对市政债券市场的监管权力,从而强化了债券系统的安全性。

在发展过程中,美国市政债券的发行逐渐形成了债务担保、信用评级、风险预警、信息披露和危机确认和化解机制,并相应建立了完善的法律法规。通过立法,地方政府的举债行为得到了明确的规定,投资人的利益得到了很好的保护,从而促进了市政债券市场的健康发展。

2政府区域融资机构主导的加拿大模式

加拿大政府是全世界最为重视城镇化过程中基础设施建设的国家之一,在开发区建设的所有投资中,基础设施建设投资均占到30%左右。加拿大基础设施建设的投资主体主要有市政府、省级国有企业、有特许执照的私人公司、公私合营公司以及社区集体。

在基础设施建设的政府管理方面,加拿大政府在省一级设立了“区域城市财政委员会”,该委员会与市级政府平级,代表一定区域内几个城市的区域利益。“委员会”对区域内各个市政府的资信能力进行评估,市级政府的融资项目也必须经“委员会”通过。各个城市必须向“委员会”缴纳一定数额的抵押金,融资项目一旦通过,“委员会”就要对其负责,如果区域内城市不能按期偿付到期资金,“委员会”管辖区域内的城市均要分摊损失。

由于建立了两级政府管理的基础设施投融资决策和监管机制,加拿大的基础设施项目建设做到了科学计划、民主管理、公开招标、严格监管,从而保证了基础设施项目的经济实用、合理布局以及高效使用。

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对中国构建县域城镇化基础设施投融资体系的启示

县域城镇化所需要的巨大的资金投入仅靠财政资金是无法解决的,而中国目前以政府为背景、以银行贷款为主要资金来源的投融资模式也表现出了极大的局限性。因此,必须借鉴国际经验,结合中国的实际情况,建立起投资主体多元化、融资方式多样化、职责明晰、运作规范的高效、可持续的县域城镇化投融资体系。

1规范县级地方政府及其投融资平台运作

首先应对县级投融资平台的资本金状况进行统一的检查。在此基础上,要健全公司治理结构,提高平台的经营管理水平和运营效率。同时,应将平台的业务范围限定在基础设施领域,避免进入一些可商业化运作的项目。最后,还应推行平台的信息披露制度,对平台的资产状况、负债状况以及承担项目的建设运营信息进行定期的披露,以利于投资者和社会公众的监督。

在城镇化基础设施建设的政府管理方面,可以借鉴加拿大和韩国政府的做法,实行“两级政府两级管理”模式,即中央政府负责跨省域的交通、水利等基础设施的融资和建设;省级政府可以建立省域的城镇化建设管理机构,该部门可吸收发改委、财政、建设等部门为其成员单位,负责审批县、市级政府提交的城镇化建设项目规划、融资、建设、运营等方案的可行性,对地方政府债务的偿还进行评估和监督,并承担本省域项目融资的最后偿还责任;县、市级政府为本级行政区域内城镇化基础设施建设项目的承担者,负责项目方案的设计和向省域城镇化建设管理机构提出申请,以及获批项目的建设,并向上级和社会公开披露项目信息。

2适当扩大县级地方政府的财政支配能力

从美国等发达国家的城镇化经验来看,包括市政债券在内的证券市场,应成为城镇化建设的长期、稳定的融资渠道。因此,应允许地方政府发行类似市政债券的城镇化建设债券,将所募集资金的使用和偿还纳入地方财政预算管理。县域城镇化基础设施建设债券可由县级地方政府提出可行性报告,由省级城镇化建设管理机构负责审批、发行、监管并由省级财政承担最终偿还责任。省级城镇化建设管理机构可将多个县域城镇化建设项目打包发行城镇化建设债券,从而降低债券的发行成本。县级地方政府应将基础设施建设项目的资金使用、项目建设、运营等信息予以公开,以接受省级管理部门和社会的公开监督。

另外,县级政府还可以积极盘活存量资产,特别是土地资产,实行有偿转让,为城镇化建设筹集更多的资金。城镇土地是县级政府掌握的最大资产,对全国县域普遍存在的尚未进行改制的国有企业、长期歇业的差额事业单位的闲置、撂荒土地,地方政府可以将其收购后进入土地储备中心挂牌拍卖,所得资金在妥善安置职工的前提下,用于补充城镇化基础设施建设。

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3促进县域城镇化投资主体的多元化

从国际经验来看,民营资金应成为基础设施建设的重要力量。美国的铁路、能源、交通运输、电信等均由民间投资建设,甚至许多学校、医院也是私立或私人捐赠的。法国、德国则是将基础设施项目分为两类,一类是非经营性但有较大社会效益的项目,由政府财政预算和纳入政府财政长期可偿还预算范围的政府贷款,如城市道路、地铁等项目;另一类是经营性的基础设施项目,政府鼓励民间资本进入,如供水、供气、污水处理等项目。

另外,外资在基础设施建设中也可以发挥积极作用。美国19世纪正是依靠欧洲资本市场融资建立起了铁路系统。中国在城镇化基础设施建设融资中,一方面可借助境外贷款或发行债券融资;另一方面可以项目融资的形式在城镇化和经济园区建设中吸引外商直接投资,这种方式同时也有利于引进国外对基础设施建设、运营管理方面的先进管理理念和技术。

4实现县域城镇化融资方式的多样化

中国县域经济发展极不平衡,各地方政府的财政收入差别也很大,所以,应根据各地的实际情况,采用不同的融资方式,除了传统的财政投资、国内外贷款、证券市场融资等方式外,还应积极引入项目融资方式。项目融资是以未来的净现金流量和项目自身的资产作为偿还贷款的保证,以项目导向、有限追索和风险共担为主要特点的一种现代融资模式。20世纪80年代以来,美、英等发达国家对电信、电力、交通运输、煤气和自来水供应等基础设施项目建设广泛采用了项目融资模式,该模式也在国内的一些基础设施项目融资中得到了初步运用。经过近30年的发展,项目融资模式形成了多种融资方式,比较成熟的、适合中国国情的大致有BOT、TOT、ABS、 PPP和PFI五种。

5创新银行业金融机构参与城镇化建设的融资模式

城镇化建设必须投入巨大的资金,中国的银行业金融机构在整个金融系统中居于核心枢纽地位,因此,在城镇化投融资体系中,来源于银行业金融机构的资金在过去和将来都应该居于主体地位。然而,在目前的模式下,银行只能以信贷资金的形式参与县域城镇化建设,银行贷款成为了中国城镇化基础设施建设的主要融资渠道。这种融资模式隐藏着巨大的风险:资金使用的长期性和商业银行资金来源的短期性之间的矛盾,会造成商业银行的资产错配,引发流动性风险;随着中国利率市场进程的推进,长期贷款将面临着巨大的利率风险;地方性银行与当地政府有较强的关联性,地方性基础设施项目的大额融资会引发集中度风险。通过城镇化投融资体制改革,银行可以根据自身风险管理的需要,选择政府或民营背景的企业,根据基础设施建设项目的情况,选择企业融资或有利的项目融资方式发放贷款,或者选择购买流动性较强的城镇化融资债券,有效地实现资产负债管理,从而极大地降低银行的经营风险。

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本文摘自《农业概览》9月刊,在【中农富通】(agriplan)微信公众号,回复“农业概览”关键词,在线填写信息表可订阅《农业概览》杂志。

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